IVM CIDADE EM MOVIMENTO
A mobilidade é um tema social, não só uma questão de transporte. Para inovar, devemos observar a sociedade em seu conjunto. Instituto Cidade em Movimento (IVM): pesquisas e ações internacionais, soluções inovadoras, conhecimento compartilhado.

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Direito à Mobilidade

Neste artigo Andrea Gutierrez, professora da Facultad de Geografía de la Universidad de Buenos Aires e na Universidad de La Plata, e membro do IVM América Latina, analisa o direito à mobilidade destacando a legislação brasileira e seus resultados no cotidiano das grandes cidades. Este artigo é a versão escrita de sua participação no Seminário Internacional de Direito Administrativo Contemporâneo e os Desafios da Sustentabilidade: Mobilidade Urbana, na Faculdade de Direito Mackenzie, em 22 de setembro de 2015.

Direito à Mobilidade. Direitos e Mobilidade.

Andrea Gutierrez

 

Introdução

A Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável, sancionada em 2012 pela Lei nº 12.587, coloca o Brasil na vanguarda da América Latina em matéria de institucionalização da mobilidade como um direito. Esse reconhecimento é parte de um processo recente e mais amplo que ocorre em nível mundial e transcende o campo do direito. Há um interesse convergente pelo direito à mobilidade que se registra simultaneamente no âmbito das políticas públicas, no campo jurídico-institucional e no meio acadêmico. Apesar desse fato, único e difícil de produzir, ainda se apresentam grandes dificuldades em termos de realizações: uma fundamental é efetivar o direito à mobilidade.

Entre reconhecer e efetivar os direitos, há obstáculos de vários tipos: políticos, jurídicos e conceituais. Os avanços obtidos nesses três campos, relativos a reconhecer a mobilidade como um direito, vão sempre contornando os limites e, às vezes, encontrando novos. Esse reconhecimento encerra, em seu próprio fundamento, um novo desafio: a mobilidade é reconhecida como um direito porque é um meio e uma condição para o acesso a outros direitos e à cidadania como um todo. Como funciona, então, o nexo entre direitos e mobilidade?

Sabemos que o nexo entre direitos e mobilidade existe porque o vivenciamos. Precisamos nos mover para trabalhar, para atender à nossa saúde, para nos educar, para comprar comida para o nosso sustento diário. Todas essas necessidades, reconhecidas como direitos humanos, precisam da mobilidade das pessoas e coisas, e, por isso, ela é reconhecida como um direito também. Mas agir sobre a mobilidade requer levar, de maneira efetiva, as políticas (as leis ou ideias) para a gestão cotidiana. E isso exige ir além, entender como a mobilidade interage com os demais direitos e como é tal interação na gestão de direitos diferentes entre si. E isso é complexo. O vínculo entre direitos e mobilidade é complexo e exige uma abordagem paulatina para sua melhor compreensão e gestão.

Os avanços legais e institucionais feitos pelo Brasil em torno do reconhecimento da mobilidade como um direito merecem que se aproveitem os espaços construídos para fornecer novas ferramentas e informações à gestão pública, de modo que haja, de fato, uma renovação que torne efetivos os direitos declarados.

O presente capítulo aponta nesse sentido, pois tem como objetivo contribuir para evidenciar como a mobilidade intervém na concretização de outros direitos, que fazem o exercício da cidadania, e que a mobilidade habilita e condiciona.

O texto está organizado em três eixos: uma apresentação do contexto das políticas e do pensamento em torno do direito à mobilidade; um levantamento de problemas ou restrições à interpretação do vínculo entre direitos e mobilidade; e algumas contribuições provenientes de estudos sobre este último tema.

A mobilidade como direito: estado da questão.

O direito à mobilidade do ponto de vista jurídico

O reconhecimento da mobilidade como um direito se inscreve em um contexto que demarca as políticas públicas internacionais, conhecido como enfoque nos direitos. A Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948 estabelece os princípios desse enfoque, que coloca as pessoas no centro da atenção e orienta o desenvolvimento às possibilidades de satisfazer adequadamente as necessidades humanas. Posteriormente, vários pactos, tratados e convenções internacionais reforçam a declaração e ampliam o alcance de seus princípios a outros direitos. Dois itens são fundamentais nesse processo, para o interesse deste trabalho: a Declaração do Milênio, de 2000, e a Carta Mundial do Direito à Cidade, de 2004.

A Declaração do Milênio vincula os direitos humanos a um conjunto de nove objetivos do desenvolvimento (Objetivos de Desenvolvimento do Milênio – ODM), e os governos nacionais se comprometeram a estabelecer metas a serem cumpridas em 2015, tomando para cada um deles o ano de 1990 como base. Os objetivos se referem à pobreza, saúde, educação, igualdade de gênero, sustentabilidade ambiental e participação social. Trata-se de objetivos multidimensionais, dos quais fazem parte o transporte e a mobilidade,  que não são um objetivo por si mesmos.

A Carta Mundial do Direito à Cidade, no entanto, inclui o transporte público e a mobilidade urbana como um direito explícito (parte IV, artigo XIII), com outros relacionados aos desenvolvimentos econômico, social, cultural e ambiental, como o direito à água, ao fornecimento de serviços públicos domiciliares e urbanos, à habitação, ao emprego e a um meio ambiente saudável, ao exercício da cidadania e à participação no planejamento, na produção e na gestão da cidade, à informação pública e ao uso democrático do espaço público. A Carta também estende os direitos humanos à cidade como um todo, constituindo-a como uma área de exercício efetivo da cidadania, diferentemente da abordagem usual de até então, que remetia os direitos à escala da casa ou do bairro.

O direito à mobilidade se inscreve, portanto, no marco do direito à cidade; e este, no marco dos direitos humanos. Assim, são transcendentes o enfoque e o aval institucionais que lhe são dados hoje em nível internacional.

O Brasil ocupa um lugar de vanguarda nesse processo de institucionalização crescente da mobilidade como um direito. Em 2001, estabelece o Estatuto da Cidade e, em 2003, cria o Ministério das Cidades e o Conselho Nacional das Cidades. São inovações legais e institucionais anteriores à Carta Mundial de 2004 que constituem um horizonte normativo para a América Latina e o mundo. Mas não surgem de forma espontânea ou isolada. São consequência da promulgação da Constituição Federal de 1988, que estabelece os delineamentos de uma reforma urbana. E precedem a citada nº Lei 12.587 de 2012, que hoje dá as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

O Estatuto da Cidade sancionado pela Lei nº 10.257/2001 regulamenta os artigos da Constituição relativos à política urbana. O Ministério das Cidades implementa o Estatuto da Cidade e prioriza o planejamento territorial urbano. Finalmente, a Lei nº 12.587 entra nesse contexto como um instrumento a mais, com o objetivo explícito de promover o acesso universal à cidade por meio do planejamento e da gestão democrática do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana. Assim, o Brasil avança no reconhecimento da mobilidade urbana como um direito social institucionalizado e incorporado às normas federais de planejamento, isto é, o país o faz de uma maneira uniforme e homogênea, para que tal direito alcance de modo equitativo todo o território brasileiro.

Em síntese, há um processo de crescente institucionalização e “formalização” da mobilidade como um direito humano em nível mundial, do qual o Brasil é um país de referência. Esse processo tem correlação com a agenda programática de políticas públicas.

O direito à mobilidade do ponto de vista programático

A abordagem de direitos humanos constitui progressivamente um horizonte programático de desenvolvimento para todo o mundo. Os documentos das Nações Unidas comprovam esse impulso para o programático, orientando-se para concretizar as políticas com enfoque nos direitos, por meio da ação e do prosseguimento e da generalização de boas práticas.

O Programa das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU-Habitat) recupera o direito à cidade como um conceito integrador já na primeira conferência mundial de 1976 (Habitat I, em Vancouver); na segunda, de 1996 (Habitat II, em Istambul), retoma-o e conduz à formulação de uma Nova Agenda Urbana global, uma agenda programática para um urbanismo sustentável. A mobilidade urbana sustentável é parte dessa agenda mundial, e o transporte torna-se uma preocupação central na discussão das cidades sustentáveis. O documento preparatório para a conferência Habitat III, a ser realizada em Quito, em 2016, destaca o transporte como um tema específico.

Essa nova agenda urbana renova a “aliança” entre o planejamento urbano e o do transporte. Incentiva o planejamento da mobilidade e igualmente o mantém associado ao planejamento territorial do urbano. Há uma tomada de consciência sobre a interdependência entre o urbanismo e a mobilidade, além do conceito tradicional limitado aos transportes (serviços e infraestruturas) em si e por si.

A mobilidade urbana sustentável sintetiza a Declaração dos Direitos Humanos e do Direito à Cidade e encarna um paradigma de políticas baseadas nos direitos que põe foco no desenvolvimento ambientalmente sustentável e na escala humana. Assim, destaca os modos “doces”, como as caminhadas e o ciclismo, prioriza o transporte de massa e recupera o desenho do espaço público a partir de princípios de convivência e equidade entre grupos sociais com necessidades e capacidades diferentes, todos com paridade de direitos (idosos, crianças, deficientes, mulheres, pedestres, pobres). A atenção aos grupos vulneráveis, em um horizonte de sustentabilidade para as gerações futuras e em uma expectativa de qualidade de vida ampliada para o cotidiano (e não apenas no nível da vida econômica), na escala da cidade como um todo, como território da vida urbana, e, por consequência, o direito à cidade e ao exercício da cidadania são características transversais ao discurso programático sobre mobilidade sustentável (ONU-HABITAT, 2013; ONU-HABITAT – PNUMA 2015).

A América Latina tem um protagonismo significativo nessa agenda programática, não apenas como parte dos “problemas” urbanos, mas também das soluções. Cidades como Medellín tornam-se exemplos de boas práticas em nível mundial, e os sistemas de troncos alimentados por ônibus (como o Transmilênio) são exportados para o mundo como alternativa de renovação dos transportes de massa. Nos últimos anos, a expansão do escritório regional da ONU-Habitat para diversos países da América Latina dá conta da altura alcançada por esse protagonismo.

O direito à mobilidade do ponto de vista acadêmico

O direito à mobilidade e o direito à cidade são conceitos com uma marca de origem no âmbito acadêmico

O reconhecimento da mobilidade como um direito que, por sua vez, afeta todos os outros e, portanto, merece a qualificação de direito genérico deve muito a um autor fundamental: François Ascher. De acordo com Ascher (2004, p. 23),

[…] hoje, mover-se tornou-se indispensável para acessar a maioria dos bens, dos serviços e das relações sociais […] condiciona o acesso à habitação, ao trabalho, à educação, à cultura etc. […] O direito à circulação tornou-se uma espécie de direito genérico, do qual derivam numerosos outros direitos […].

Ascher (2004) recupera o conceito de direito à cidade da obra de Lefebvre (1968), mas aborda-o em relação à mobilidade e a partir dela. Ele também coloca o conceito de mobilidade como chave interpretativa de uma mudança de época: a globalização. Na obra Metápolis ou l’avenir des villes, Ascher (1995) reflete sobre a nova relação entre espaço e tempo na vida urbana moderna, e descreve a sociedade do hipertexto (LIPOVETSKY, 2006) como uma sociedade hipermóvel, caracterizando assim um novo modo de vida da modernidade.

O Instituto Cidade em Movimento (IVM) resgata a contribuição de Ascher e desempenha um papel fundamental no estabelecimento do direito à mobilidade como um conceito ampliado em nível mundial e ligado à globalização e a uma mudança no modo de vida, feito que se plasma em uma obra hoje de referência: Les sens du mouvement (ALLEMAND; ASCHER; LÉVY, 2004).

A hipermobilidade da metápolis como expressão de um “encurtamento de distâncias” na globalização, baseado em redes de transporte de alta velocidade e também nos tempos simultâneos permitidos pelas novas tecnologias de telecomunicações e informática, organiza uma pródiga produção no âmbito do urbano que reconhece autores de diferentes disciplinas (SANTOS, 1996; VELTZ, 1997; BORJA; CASTELLS, 1997).

A metápolis de Ascher dá nome a novos territórios do urbano. Estes se configuram como um sistema de metrópoles globais conectados por redes de transporte de alta velocidade, que em paralelo geram um efeito “túnel”: deixam espaços inertes entre aeroportos ou estações de trens de alta velocidade. O mesmo se aplica ao interior da cidade, entre a casa na periferia e o trabalho no centro, ligados por redes de autoestradas que permitem um novo subúrbio mais distante e, por vezes, fragmentado. Esse novo território do urbano rompe o conceito tradicional de centro(s) e periferia(s) como zonas, como espaços internamente homogêneos e justapostos em uma região, e introduz o conceito de fragmentação, como a sobreposição de espaços heterogêneos que coexistem nessa região (DE MATTOS, 2002; PRÉVÔT SCHAPIRA, 2002).

A expressão com que mais comumente hoje se identifica a morfologia da metápolis é “cidade difusa”, uma cidade estendida e descontínua, articulada por rodovias e redes de transporte de alta velocidade que dão lugar a um “arquipélago urbano” (DEMATTEIS, 1998), caracterizado por baixa densidade populacional na periferia, uso intensivo do automóvel particular e fortes contrastes entre ricos e pobres. Reconhecem-se, assim, problemas de acessibilidade na morfologia da cidade difusa, e, por isso, o foco recai também na morfologia urbana como seu “antídoto”: a cidade compacta ou de crescimento inteligente.

A grande acolhida a essas ideias amplia progressivamente a produção acadêmica e o alcance do pensamento em torno da mobilidade, dando lugar ao que hoje se denomina “giro da mobilidade” (FAIST, 2013), uma mudança de pensamento nas ciências sociais que transcende as fronteiras disciplinares e leva a mobilidade para além da sua dimensão como um direito cidadão. Progressivamente, ela se apresenta como um capital social, ou seja, como um conjunto de competências, recursos e capacidades para o movimento no território que faz parte do potencial das pessoas para sua inserção e ascensão social (URRY, 2005; KAUFMANN, 2008). Mas a reflexão sobre esse capital social não aponta para uma análise política centrada nos direitos, e sim para uma mais sociológica que explora os efeitos da interação pessoal.

Assim, o debate acadêmico sobre a mobilidade como um direito genérico perde progressivamente a marca original que tem o direito à mobilidade em Ascher (2004), mais política e territorial, e o mesmo ocorre com o direito à cidade em Lefebvre (1970).

Para Lefebvre (1970), o direito à cidade se centra na ideia de que a urbanização é um processo que expressa o desenvolvimento geográfico desigual no capitalismo, sob relações de poder hegemônicas do capital e do Estado, e, portanto, é susceptível de se tornar um objeto crucial da luta de classes e da luta política. Ascher (2004, p. 28) também enquadra o direito à mobilidade na ideia de desenvolvimento geográfico desigual da metápolis, observando que “certas periferias se tornam mais acessíveis para diversas pessoas e atividades que os centros geométricos e antigos das cidades. [O direito à mobilidade] implica também uma acessibilidade generalizada por toda a cidade […]”.

Em resumo, a análise política  da mobilidade com enfoque de direitos se enfraqueceu no meio acadêmico, nos últimos anos. Cresce uma preocupação pela morfologia urbana e por uma sociologia que estanca a reflexão sobre questões centrais, como o acesso e a acessibilidade. A agenda programática recupera o enfoque de direitos e enfatiza o acesso e a acessibilidade, mas se não aprofunda neles como problemas conceituais. Como resultado, permanecem lacunas a serem preenchidas na reflexão sobre o direito à mobilidade com enfoque de direitos. O próximo ponto revisa a abordagem sobre os problemas de acesso e acessibilidade, e reflete sobre seu alcance e suas limitações.

Direito à mobilidade: a acessibilidade e o acesso como problemas.

A acessibilidade como problema central vinculado ao direito à mobilidade

O direito à mobilidade está predominantemente ligado a problemas de acessibilidade. O acesso a direitos e à igualdade de oportunidades, nos quais se fundamenta seu reconhecimento como direito, remete a problemas de acessibilidade e também a ações programáticas orientadas para torná-lo efetivo. A acessibilidade é, portanto, o nexo principal entre o direito à mobilidade e o direito à cidade.

Como se viu, para Ascher (2004), o direito à mobilidade implica uma acessibilidade generalizada para toda a cidade, e, por isso, ele sublinha a importância do desenvolvimento de uma geografia da acessibilidade, destinada a observar a distribuição territorial do atributo da acessibilidade dos lugares (ALLEMAND; ASCHER; LÉVY, 2004). Essa preocupação continua válida até hoje e é formada a partir de diferentes abordagens, tanto no âmbito acadêmico quanto no programático.

Assim, Miralles-Guasch (2005, p. 218) sustenta que

[…] o direito à cidade, entendido como a possibilidade de participar das atividades que o meio urbano oferece e como inclusão social das pessoas nas diversas esferas urbanas (produção, comércio, lazer, associações etc.), só poderá ser real se houver um adequado acesso a bens, serviços e atividades que cidade oferece (SEU, 2003). A acessibilidade refere-se à facilidade com que cada pessoa pode superar a distância entre dois lugares e, assim, exercer o seu direito cidadão.

Por isso, Miralles-Guasch (2005, p. 218) enfatiza a acessibilidade como uma condição individual e subjetiva em relação às opções disponíveis para os cidadãos e constata o seguinte: “É preciso analisar a acessibilidade em âmbitos concretos, medindo a eficácia da organização territorial em relação às possibilidades que tem cada cidadão”.

A recente renovação conceitual na relação entre mobilidade e território se concentra mais no tempo do que no espaço. Surge uma preocupação com a proximidade que mede a acessibilidade em tempos de viagem para diferentes meios de transporte, a fim de expressar desigualdades concretas entre grupos sociais mais específicos (KORSU; MASSOT; ORFEUIL, 2012; RAVALET; DIAZ OLVERA, 2013; OROZCO; DELVAL, 2015). Estudos como o de Stopher e Stanley (2014), que mapearam a porcentagem de emprego acessível a 60 minutos de viagem em transporte público, são uma expressão recente de geografia da acessibilidade de Ascher.

A acessibilidade é também a coluna vertebral e o objetivo final da mobilidade urbana sustentável, conforme a Nova Agenda Urbana Global da ONU-Habitat. De acordo com o documento preparatório do Habitat III de 2016:

“O objetivo [da mobilidade urbana sustentável] é criar um acesso universal ao transporte seguro, limpo e acessível para todos, que por sua vez pode facilitar o acesso a oportunidades, bens e serviços. A acessibilidade e a mobilidade sustentável têm a ver com a qualidade e a eficiência de alcançar os destinos e reduzir as distâncias. Consequentemente, a mobilidade urbana sustentável é determinada pelo grau em que a cidade, em seu conjunto, é acessível a todos os seus moradores, incluindo os pobres, os idosos, os jovens, as pessoas com deficiência, as mulheres e as crianças” (ONU-HABITAT – PNUMA, 2015, p. 1).

Na agenda programática, os problemas de acessibilidade se concentram primeiramente na acessibilidade física aos transportes públicos e nas pessoas com mobilidade reduzida. Logo, a abordagem se torna mais complexa e progressivamente incorpora diferentes dimensões de análise e atinge todos os grupos sociais. No geral, procura-se subordinar a preocupação tradicional de expandir a infraestrutura de transporte a uma preocupação centrada nas pessoas e na igualdade de oportunidades. Hoje, UN-Habitat estabelece dez princípios para a Nova Agenda Urbana global: 1. projeto compacto de edificações; 2. usos mistos do solo; 3. bairros “caminháveis”; 4. oportunidades de moradias mistas; 5. desenvolvimentos voltados para as comunidades existentes; 6. comunidades atraentes e com um forte senso de lugar; 7. preservação de espaços abertos, campos agrícolas, belezas naturais e áreas ambientais críticas; 8. variedade de opções de transporte; 9. desenvolvimento de transportes justos, previsíveis e rentáveis; 10. colaboração da comunidade e dos grupos de interesse nas decisões de desenvolvimento (ONU-HABITAT – PNUMA, 2015, p. 1). Hoje, abordar os problemas de acessibilidade que se reconhecem na cidade difusa implica dar atenção à construção do espaço urbano, à densidade urbana e ao estímulo a um sentido de pertencimento ao lugar (OLIVEIRA, 2012).

O enriquecimento das dimensões a partir das quais se aborda o problema da acessibilidade também se expressa na criação de novos termos. Identifica-se como exequibilidade a acessibilidade econômica; como disponibilidade a acessibilidade em termos de rotas, horários e frequências; como aceitabilidade a acessibilidade de acordo com os padrões dos usuários; e acessibilidade propriamente dita, a facilidade para usar e encontrar informações sobre as ofertas disponíveis de transporte. Todas essas dimensões da acessibilidade seguem sendo referidas ao transporte (e ao transporte público, em especial) (ONU-HABITAT, 2013).

Em síntese, a acessibilidade é o problema que dá o nexo principal entre o direito à mobilidade e o direito à cidade. O acesso a direitos e à igualdade de oportunidades nos quais se fundamenta o direito à mobilidade está ligado com problemas de acessibilidade. E os problemas de acessibilidade estão vinculados ao transporte, como meio e condição de acesso material aos lugares se oferecem as atividades, os bens ou serviços.

O acesso como problema central vinculado ao enfoque de direitos

As políticas com enfoque de direitos estão predominantemente ligadas ao problema do acesso, tanto no âmbito acadêmico quanto no programático. O problema de acesso refere-se à efetividade dos direitos reconhecidos ou declarados, isto é, à sua concretude. E por isso foca a lacuna entre os objetivos e os resultados das políticas orientadas para alcançá-los.

As próprias metas assinaladas nos ODM revelam este significado, bem como a validade do problema: o cumprimento das metas é ainda parcial em 2015, apesar dos progressos realizados desde a Declaração dos Direitos Humanos até hoje. O mesmo ocorre em relação ao direito à cidade e ao direito à mobilidade. Apesar de o Brasil ser um país de vanguarda pelos avanços jurídicos e institucionais realizados, os especialistas concordam que  “há uma enorme dificuldade de ‘chegar no chão’ da cidade, para ‘aterrissar’ a lei, o plano” (CALDANA, 2015).

O problema do acesso, como o de “efetivar” as políticas com enfoque de direitos, está presente na teoria do desenvolvimento desde há muito tempo. Autores emblemáticos como Amartya Sen (1982) enfatizam as condições e capacidades concretas de exercer a escolha pessoal e de converter os direitos em liberdades reais. Por isso, suas contribuições apontam para medir de forma mais adequada fenômenos complexos como a pobreza, buscando avaliar e monitorar a eficácia das políticas de acordo com suas realizações. Assim, o Índice de Desenvolvimento Humano é um indicador multidimensional que supera as medições tradicionais de pobreza segundo a renda per capita, como a do Produto Interno Bruto.

Também a partir de epistemes opostas da economia, autores como Lucio Kowarick (1991) convergem para apontar o acesso como problema na efetivação dos direitos. Kowarick (1991) diferencia cidade de cidadania em seus estudos sobre as condições de vida urbana (e de classe) desde o início dos anos 1990. Também alerta para a necessidade de incorporar a magnitude valorativa e existencial dos grupos sociais para entender a pobreza, não obstante atribuir um papel estruturante às condições materiais de vida, como a habitação e o trabalho.

Também os especialistas brasileiros reconhecem uma questão metodológica por trás do problema de efetivar as políticas baseadas no reconhecimento do direito à mobilidade e do direito à cidade, e apontam “uma profunda necessidade de alterar os métodos para refletir como a cidade é produzida, e, em seguida, produzir leis, planos e outros” (CALDANA, 2015).

O acesso como modo de efetivar ou concretizar direitos coloca um desafio complexo no caso da mobilidade. Como visto, a mobilidade é entendida como um direito genérico, como um meio e uma condição para dar concretude a “outros” direitos, de modo que efetivar o direito à mobilidade está ligado, de alguma forma, à concretização desses “outros” direitos.

A definição de mobilidade como um direito genérico, a ser contrastada com o enfoque de direitos de acesso, revela uma limitação analítica primária, a saber, que mover-se inútil ou desnecessariamente carece de efetividade. Então, mover-se per se, ter acessibilidade per se, torna efetivos os direitos dos cidadãos que seu reconhecimento procura amparar?

Essa limitação primária, que resulta da aplicação do enfoque de direitos ao direito à mobilidade, desafia a maneira de pensar e gerir o acesso à mobilidade na atualidade, tanto no meio acadêmico quanto na agenda programática das políticas.

O direito à mobilidade: como pensar o acesso?

Como se viu, as políticas com enfoque de direitos colocam o acesso como um problema de efetivar direitos. No entanto, a revisão anterior sobre o direito à mobilidade mostra que, tanto no âmbito acadêmico como no programático, o acesso a direitos confunde-se com acessibilidade. Efetivar o direito à mobilidade é chegar a lugares ou capacitar pessoas a fazê-lo. E isso, em qualquer caso, remete a transporte.

Os problemas de acessibilidade complementam duas abordagens sobre os fatores que intervêm na efetivação do direito à mobilidade. Um conjunto de fatores se refere a tudo aquilo de que as pessoas tenham que se apropriar, ou seja, a disponibilidade física de equipamentos e serviços no território, sejam de transportes ou de outros setores, tais como escolas, lojas e centros de saúde. Isso inclui também o espaço público e a disponibilidade e inteligibilidade da informação sobre as ofertas de transporte etc. (GHEL, 2006; BORTHAGARAY; 2009). Outro conjunto de fatores refere-se a tudo aquilo de que as pessoas possam se apropriar do materialmente disponível no município, isto é, as suas capacidades de autonomia (sejam aquisitivas, de gênero, físicas ou intelectuais, incluindo, por exemplo, a leitura ou a compreensão da informação gráfica, cartográfica etc.), o seu capital de relações sociais, familiares e laços de vizinhança, a sua cognição do município e a sua liberdade (religiosa, étnica, racial, política etc.) (ORFEUIL, 2004; LE BRETON, 2005; BORTHAGARAY et al., 2015).

As dimensões analíticas da acessibilidade se ampliam, mas, em alguns casos, a abordagem da mobilidade como direito genérico é um setorial que remete a transporte. Subjaz uma visão setorial ou “endogâmica” do direito à mobilidade.

O direito à mobilidade, como meio e condição de acesso a outros direitos, torna-se concreto ou eficaz com um conjunto de aspectos que fazem referência ao transporte, seja atuando sobre as capacidades das pessoas ou sobre a oferta de equipamentos, bens ou serviços no território. Em alguns casos, o direito à mobilidade é colocado em relação ao transporte e, por meio dele, aos outros direitos. A questão básica do acesso permanece: “Como chegar aos lugares ou capacitar as pessoas para fazê-lo?”. Como se percebe, trata-se ainda de um problema de acessibilidade.

O direito à mobilidade como direito genérico reconhece uma natureza intersetorial ao problema do acesso, mas sua “aterrissagem” o reduz a uma condição setorial ou “endogâmica” como transporte. Essa “aterrissagem” setorial evidencia uma abordagem do acesso muito mais morfológica do que de direitos. Efetivar o direito à mobilidade é ter transporte e acessibilidade.

Mas ter acessibilidade é suficiente para efetivar o direito à mobilidade como um direito genérico? Os direitos se tornam efetivos somente chegando-se aos lugares? Basta ter transporte para concretizar direitos? Essa interface material é a única interação que vincula a mobilidade aos outros direitos?

A condição intersetorial do direito à mobilidade como direito genérico é difícil de captar e ainda é mais discursiva do que prática. “Aterrissá-la” é tanto um desafio conceitual quanto para a gestão.

Direitos e mobilidade: Contribuições de estudos de caso

O estado da situação descrito neste capítulo nutre e estimula o desenvolvimento de uma linha de pesquisa que articula a elaboração de um quadro conceitual com estudos de caso realizados na região metropolitana de Buenos Aires (Argentina), de 2008 até hoje. Ela se nutre da ênfase original nas dimensões política e territorial do direito à mobilidade e do direito à cidade, e se concentra nos problemas de acesso e acessibilidade com um enfoque de direitos para uma “aterrissagem” da mobilidade como direito genérico. Como metodologia, adota uma abordagem teleológica para estudar a mobilidade e utiliza a experiência das pessoas como fonte de informação.

A abordagem teleológica é empregada em direito como método para interpretar a lei, de modo a objetivar os fins sociais da norma e os valores que pretende concretizar. Em Gutiérrez (2011, 2012), adota-se a abordagem teleológica para avaliar o acesso a direitos, conforme o vínculo entre a mobilidade e a efetiva concretização dos serviços ou das atividades que motivam as viagens, que, por sua vez, torna eficazes os “outros direitos” a que se refere o direito à mobilidade (saúde, educação, moradia, emprego etc.). A mobilidade é, portanto, a trajetória que descrevem as pessoas no território para concretizar ou efetivar os motivos de suas viagens (tratar uma doença, obter a aposentadoria, fazer um exame etc.).

Os resultados desses estudos fornecem algumas contribuições úteis para refletir sobre o nexo entre direitos e mobilidade, e enriquecer a questão do acesso à mobilidade com um enfoque de direitos. Uma contribuição fundamental é que a abordagem teleológica revela problemas de acesso que estão ligados à mobilidade, mas que não são apenas de acessibilidade.

A experiência da vida cotidiana alimenta a reflexão com vários exemplos que mostram que o acesso efetivo a direitos não se reduz a ter (ou não) acesso ao transporte, além do tipo, das condições de qualidade, do preço etc.

É claro que ter (ou não) transporte para ir ao trabalho, à escola ou para encaminhar a aposentadoria conta para o acesso ao emprego, à educação, à seguridade social ou a qualquer outro direito que se considere. Conta também quanto dinheiro é necessário, quanto tempo se leva para chegar ao destino, quanto se caminha, se é preciso fazer baldeação ou não etc. Conta ainda se os horários e a frequência são incertos, se é preciso caminhar por ruas escuras, esperar em locais perigosos ou sem abrigo do calor e da chuva, ou se as pessoas têm de viajar sem se mexer, “sacudidas” por freadas ou empurrões, sujeitas a maus-tratos do motorista ou abusos de gênero etc. Todos esses aspectos afetam a decisão de viajar, quanto, como e aonde. E, como se viu, estão sendo progressivamente incorporados em estudos acadêmicos e na nova agenda programática para a mobilidade urbana.

Mas a viagem é não “setorial”, tampouco o acesso. A decisão de deslocar-se (ou não) também inclui o tempo de atendimento neste ou naquele centro de saúde, ou a segurança de ter vagas nesta ou naquela escola. A demora de atendimento na administração pública afeta, por exemplo, a decisão de encaminhar a aposentadoria, de saber se é preciso que alguém que trabalhe vá como acompanhante ou se é necessário adaptar as próprias atividades. A gestão cotidiana do “extra” setorial, dos “outros direitos” que motivam a viagem, acrescenta e impõe obstáculos à mobilidade que impedem o acesso efetivo aos direitos que motivam a mobilidade.

Confundir acesso a direitos com acessibilidade implica uma visão “subsocializada” do direito à mobilidade, que entende os outros direitos como lugares, como destinos “mudos” das viagens. Só interagem com a mobilidade por sua localização e distribuição no território. Seu funcionamento está excluído, “cindido” da mobilidade.

O direito à mobilidade é intersetorial per se. Mas ele “aterrissa” de maneira setorial. Confundir acesso a direitos com acessibilidade induz a um vínculo linear entre mobilidade e direitos, mas esse nexo é bidirecional. A mobilidade resulta de um feedback entre o transporte e as outras atividades que condiciona o acesso aos direitos, de acordo com as possibilidades e capacidades materiais e subjetivas das pessoas. O direito à mobilidade como direito genérico requer considerar esse feedback para ser eficaz e alcançar o acesso a outros direitos.

Confundir acesso a direitos com acessibilidade também aparelha uma visão subsocializada do direito à mobilidade que simplifica o acesso a direitos à chegada a lugares. Os direitos de destino são “lugares” de destino.

Mas não basta chegar a lugares para efetivar o acesso a direitos. Pode-se ter transporte e acessibilidade. e não ter acesso a direitos. Porque não se desloca ou porque se desloca inútil ou desnecessariamente. Se ter acesso à educação requer fazer provas, não é o suficiente só chegar à escola. Se ter acesso à saúde exige ser atendido pelo médico, não basta apenas chegar ao hospital.

O direito à mobilidade como um direito genérico reconhece uma natureza teleológica na mobilidade: seu objetivo é concretizar outros direitos. A mobilidade não é um fim em si mesma. Não se viaja porque sim. Um direito efetivo à mobilidade é aquele que prioriza a concretização dos direitos “fins” da mobilidade (GUTIÉRREZ, 2011, 2012). Se ter acesso à educação requer fazer provas e estas são adiadas pela ausência do professor (ou por greve dos funcionários não docentes ou por ocupação da escola por exigências dos estudantes etc.), a viagem será inútil. E se a escola tem conhecimento da ausência do professor, mas não a informa, a viagem será desnecessária.

Deslocamentos inúteis ou desnecessários restringem os direitos das pessoas, em vez de ampliá-los. Restringem as oportunidades de uso de seu dinheiro, tempo e energia vital, além de atrasar ou frustrar a oportunidade de concretizar o direito último que as motiva (trabalhar, cuidar da saúde, estudar etc.). Cada viagem inútil ou desnecessária afeta o peso da mobilidade no acesso aos direitos e o condiciona.

Assim como Ascher fala de um efeito túnel, que torna invisíveis os lugares atravessados por redes de transportes, há também um efeito túnel que torna invisível o funcionamento das atividades no acesso ao direito à mobilidade. O direito à mobilidade com enfoque de direitos não se efetiva só com o transporte e a acessibilidade. Os direitos não se efetivam só com a chegada a lugares. O direito à mobilidade como direito genérico nega a natureza intersetorial da mobilidade e reduz ou simplifica o problema do acesso à acessibilidade.

Em síntese, a abordagem teleológica da mobilidade aporta duas contribuições fundamentais: revela uma visão subsocializada do acesso, que confunde efetivar direitos com chegar a lugares, e indica que efetivar direitos implica um vínculo bidirecional, e não apenas linear, entre mobilidade e direitos.

Conclusão

Há ainda dificuldades para conhecer o funcionamento do vínculo entre mobilidade e os outros direitos reconhecidos ou protegidos pela lei. Falta efetivar um olhar intersetorial da mobilidade para efetivar o direito à mobilidade.

Há uma visão endogâmica do direito à mobilidade que tem implicações práticas. Uma das principais é considerar que, com transporte e acessibilidade, é possível resolver o acesso aos direitos. Mas isso é apenas parcialmente verdadeiro.

A experiência de acesso a direitos mostra que a intervenção da mobilidade no acesso a direitos é mais complexa do que simplesmente linear e que efetivar direitos requer indispensavelmente observar a interação entre os transportes e o funcionamento das outras atividades, e de ambos com as pessoas, com suas condições concretas de efetivar liberdades.

Entre o direito à mobilidade e o acesso a direitos, a relação é bidirecional, não linear. Por isso, quando se pergunta por que não se põem de acordo as leis e as ações que visam proteger o acesso a direitos com ações em mobilidade, pode-se incluir uma resposta adicional: porque se “afasta” uma parte da discussão… os outros direitos!

Seu funcionamento, e não apenas a sua localização, faz parte da mobilidade, o acesso a direitos e a qualidade de vida. É necessário conhecer os processos de gestão de cada serviço, de cada atividade, de cada “direito”. Cada trâmite, cada informação ruim é uma viagem (inútil, desnecessária) que afeta o peso da mobilidade no acesso a direitos e o condiciona. Falta-se à aula, ao trabalho, adia-se a consulta com o médico. Quando se põe o foco no acesso a direitos, torna-se necessário incluir a gestão dos serviços de destino nas políticas de mobilidade. E a mobilidade na gestão das políticas setoriais.

O acesso à mobilidade como direito genérico é intersetorial e teleológico. Vai além do acesso ao transporte e da acessibilidade aos lugares. Efetivar o acesso à mobilidade requer efetivar um olhar intersetorial da mobilidade, indissolúvel de sua interação com outros direitos. Requer compreender como é a ligação entre direitos e mobilidade, e poder medir e avaliar o acesso de acordo com a concretização desses outros direitos.

É possível criar ferramentas para captar dados úteis à gestão por meio de amostras pequenas, de baixo custo e em escala municipal ou local. Pode-se fazer planejamento sem pesquisas de mobilidade ou outros estudos complexos. A abordagem teleológica como método para estudar o acesso à mobilidade com enfoque de direitos ajuda a objetivar os fins que as pessoas perseguem (o motivo pelo qual elas se deslocam) e também os valores perseguidos pelas normas legais e políticas de mobilidade (concretizar o acesso aos direitos dos cidadãos).

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Foto_AGAndrea Gutiérrez é licenciada em Geografia (1990) e doutora da Universidade de Buenos Aires (UBA) (2006). É professora adjunta da Faculdade de Filosofia e Letras  para o curso de Geografia Econômica do Departamento de Geografia; e da Universidade de La Plata (Instituto de Integração Latino Americana. É pesquisadora independente do Conselho Nacional de Investigações Científicas e Técnicas, e desde 1991 pesquisadora da UBA sobre mobilidade, transporte e território, nos temas de inclusão social, institucionais, econômicos e regulatórios. É autora de mais de 90 trabalhos especializados em livros, revistas nacionais e internacionais. Recebeu a distinção à pesquisa geográfica da Academia Nacional de Geografia 2008 por sua tese de doutorado, além de outros 12 prêmios e menções. Assessora organismos nacionais e internacionais públicos e privados (Sec. de Transporte de la Nación, Congreso de la Nación, Defensoría de Pueblo de la Nación, Ente Regulador de Servicios Públicos de la Ciudad Autónoma de Bs. As., Autoridad Metropolitana de Transporte de Salta, IFRTD, International Research Group Renault, World Bank, Munic. de La Matanza, Lanús, entre outros).

 

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